velikol.ru
1


Антикризисное регулирование института государственной службы СССР и России в переходный период
Работа поддержана РГНФ, проект № 12-06-00279 «Когнитивные предикторы эффективности высоко квалифицированного труда, экономического поведения и социализации молодежи».
Россия в истекшие два десятилетия пережила целую череду разнообразных кризисов, наложивших свой отпечаток на все стороны общественной жизни. Не стал исключением и институт государственной гражданской службы. Важность данного института для развития социума обусловила настоящее исследование. Представляется целесообразным провести изучение и критическую оценку, переосмысление кадровых процессов позднего советского периода, оказавших серьезное влияние на становление и развитие государственной гражданской службы в новой России и содержащих в себе много ценного, пригодного для использования в современных условиях.

Перестройка, начавшаяся в 1985 г., вскрыла все социально-экономические и политические противоречия советской системы, но при этом не поставила под сомнение ее базовые ценности и идеологические основы. Стремясь во многом порвать с прошлым, руководство страны в то же время стремилось сохранить преемственность курса, в том числе в кадровых вопросах. Лозунги обновления повсеместно входили в конфликт с реальным консерватизмом руководителей, что порождало кризис доверия к партийному аппарату и его решениям, вызывало сопротивление общественности инициативам «сверху». В результате под давлением общественного мнения линия государственного руководства постепенно смещалась, меняла направление, поэтому многие изменения того времени носили неуправляемый, непрогнозируемый и хаотичный характер. В контексте вышесказанного представляет интерес изучение трансформации методов кадровой работы в государственном аппарате в ходе перестройки, подготовившей возникновение института государственной гражданской службы.

Первой особенностью стало усиление внимания к управлению кадровой сферой в целом. В соответствии с решениями XIX партийной конференции ЦК КПСС были приняты резолюции о реорганизации партийного аппарата, в результате которой были созданы: 1) в партийных комитетах — отделы или подразделения по работе с кадрами; 2) отдел партийного строительства и кадровой работы ЦК КПСС. В число задач последнего входили перевод кадровой работы на долговременную, научную и плановую основу; ведение целенаправленной кадровой работы, с учетом перспективы; пересмотр методов подбора кадров и работы с ними.

Вторым ключевым направлением стала попытка обновления кадров партии. Согласно постановлению июльского (1988 г.) Пленума ЦК КПСС, при подборе кадров в партийный аппарат следовало «выдвигать на эту работу товарищей, обладающих высокими политическими и деловыми качествами, убежденных сторонников перестройки, пользующихся доверием и авторитетов среди коммунистов и беспартийных». Невыполнение этих требований, перенесение их почти без изменений из одного программного документа в другой, на наш взгляд, было обусловлено тем, что реализацией этих указаний занимались старые кадры, используя прежние методы работы. Выполнение решений пленумов ЦК о перестройке кадровой работы они свели к кратковременным кампаниям, сворачивание которых в очередной раз подорвало доверие масс к политике партии.

В период перестройки постоянным объектом острой критики стал преобладавший в эпоху застоя принцип стабильности кадров, который обернулся застоем, замедлением прихода на руководящую работу молодежи, развитием коррупции в системе управления. Исходной точкой для начала критики этой линии стало значительное и резкое проведенное М. С. Горбачевым омоложение Центрального Комитета партии, руководящих аппаратов. На деле борьба с застойными явлениями в руководстве привела к кадровой чехарде на всех уровнях властной иерархии. На февральском (1990 г.) Пленуме ЦК КПСС прозвучала резкая критика М.С. Горбачевым кадровой политики Центрального Комитета. Следствием чего стала волна снятия с постов руководителей в разных регионах страны. Горбачев произвел тотальную смену кадров, которая наряду с отстранением престарелых партократов в центре и на местах в ряде случаев привела к снижению уровня компетенции политического руководства. Всего к началу 1987 г. было заменено 70 % членов Политбюро, 60 % — секретарей обкомов КПСС, 40 % — всего личного состава ЦК КПСС [1. C.130]. Волна отставок и назначений продолжалась до распада СССР и долгое время после него.

Третьим важным, на наш взгляд, направлением кадровой политики перестройки стал постепенный отход от партийного принципа назначения (избрания) на ответственные должности и снижения роли партийных комитетов при проведении назначений. В решениях XXVII съезда КПСС, январского (1987 г.) Пленума ЦК КПСС было указано на целесообразность расширения кадровой базы и демократизации кадровых процессов в управлении. При этом некоторое время никто не ставил под сомнение выдвинутый Лениным принцип партийного руководства, смысл которого сводился к тому, что к работе с кадрами нужно подходить прежде всего политически. Таким образом, установка на преобладание партийных кадров в государственном руководстве господствовала вплоть до отмены 6-й статьи Конституции СССР. В этот период, когда противоречие между потребностями общества и абстрактными концептуальными положениями о партийном руководстве приобрело очевидный характер, поэтому ее отмена была вполне закономерной.

Важной предпосылкой для реформирования системы государственного управления в период перестройки стал отказ от отраслевого принципа построения партийных комитетов, полная подчиненность их выборным органам. Таким образом, партийные комитеты были отлучены от управления хозяйством.

Четвертым приоритетом в исследуемый период стало исправление диспропорций в области профессионального образования руководителей. Объектом критики исследователей второй половины 1980-х годов стало выдвижение в руководители специалистов промышленности и сельского хозяйства. При выдвижении на руководящую работу специалистов из сферы промышленности и сельского хозяйства не всегда учитывалось наличие у них организаторских способностей. Нередко это приводило к тому, что в управлении преобладал административно-командный подход, наблюдались проявления бюрократизма и местничества, руководители были не способны видеть перспективу, прогнозировать социальные последствия своих решений. Справедливости ради надо отметить, что в выдвижении хозяйственных руководителей был свой плюс: хорошо зная специфику соответствующих отраслей, они могли компетентно решать проблемы, принимать решения, идущие «от жизни». Произошедшее в 1990–2000 гг. смещение акцента на гуманитарный и экономический профили образования при выдвижении людей на руководящие должности далеко не всегда приводило к повышению качества управления.

Шестой приоритет кадровой политики периода перестройки может быть сформулирован как попытка радикально сократить управленческий аппарат. В эти годы была урезана номенклатура партийных должностей, упразднена учтено-контрольная номенклатура. Численный состав аппарата ЦК КПСС уменьшился примерно на 40 %, с 20 до 9 сократилось число его отделов. Аппараты ЦК КП союзных республик, крайкомов, обкомов сократились на 30 %, горкомов — на 10–20 %. В 1986–1990 гг. номенклатура Московского обкома партии была сокращена на 1275 единиц (36,9 %), Брянского обкома — на 500 единиц [2. C.13-14].

Для эффективного формирования и подготовки управленческих кадров предлагалось разработать комплексную систему управления этими кадрами. В качестве такой системы рассматривалось общегосударственное (союзное) ведомство с функциями контроля и организационно-методического обеспечения кадровой работы в отраслях на непартийной основе и координации деятельности всех субъектов в кадровой сфере. Базой для формирования такого ведомства предлагалось сделать Госкомитет СССР по труду и социальным вопросам. Ведомство так и не было создано, нет его и по сей день как в масштабах всего рынка труда, так и применительно к собственно государственной службе. На наш взгляд, данная схема требует дополнительного анализа применительно к современным условиям.

Для решения назревших проблем, наряду с идеей о разработке Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе, выдвигалось предложение разработать общесоюзную целевую комплексную программу «Кадры». Подобный положительный опыт на региональном уровне имелся в Ленинградской области. Начиная с 1986 г. там практиковались новые подходы к отбору кадров и формированию кадрового резерва, основанные на программно-целевом принципе, учитывавшие перспективы и увязанные с планами социально-экономического развития региона. Была создана комплексная целевая программа «Кадры», охватывавшая все аспекты их подбора, расстановки, воспитания и продвижения до 1990 г. После 1991 г., когда действовали десятки программ в разных областях, в том числе в кадровой, программно-целевой подход стал определяющим в государственном строительстве.

Постоянная нехватка на местах справочно-методической литературы по кадровым вопросам привела к идее создания Всесоюзного научно-методического центра для разработки рекомендаций различным звеньям политической системы СССР. Кроме того, ставилась задача разработать инструкции по организации работы с руководящими кадрами партийных комитетов и положения об отделах партийных комитетов по работе с кадрами для обеспечения их планомерного должностного роста на основе среднесрочных планов-прогнозов на 5 лет и планов-движений на 2-3 года.

Внимание к вопросам управления персоналом вызвало к жизни идею о повышении роли и значимости кадровых служб предприятий и организаций. В дополнение к традиционной для советского времени функции, связанной с кадровым учетом, предполагалось наделить эти службы новыми для них функциями, связанными с кадровым планированием и развитием работников.

С возникновением соревновательной многопартийной системы монополия КПСС на принятие управленческих решений была подорвана, и ей потребовались уже не чиновники-функционеры для исполнения принятых решений, а борцы, политические лидеры. [3. C.35]. Таким образом, впервые в советской истории в тот период произошло отделение политики от государственного управления и возникла необходимость формирования полноценного надпартийного профессионального института гражданской службы. Но реализовано это было уже после 1991 г.

Можно выделить следующие основные особенности кадровой работы в государственном аппарате СССР, влияющие на функционирование этого аппарата:

■ Нерасчленность партийной, хозяйственной, советской и общественной работы, что было прямым следствием господства КПСС и партийного характера подбора кадров.

■ Публичный характер обсуждения кандидатур, коллегиальность при выдвижении и оценке кадров, проявлявшиеся в дискуссиях по поводу соискателей на всех уровнях — от собраний трудовых коллективов до пленумов ЦК партии. Эта особенность вынуждала кандидатов чувствовать себя подотчетными выдвинувшим их коллективам, и, как следствие, способствовала повышению уровня ответственности и управляемости кадровой подсистемы.

■ Поступательный характер назначений, существование некоторой иерархии, которую следовало пройти снизу.

■ Существование институтов личностного и профессионального развития молодежи (ВПО, ВЛКСМ), которые были средством социализации и площадкой для отбора волевых и талантливых молодых людей на ответственные должности, средством воспитания руководителей и лидеров.

■ Основой для пополнения кадрового состава руководителей всех уровней была производственно-хозяйственная сфера; кузницей руководящих кадров были трудовые коллективы, там они формировались личностно и профессионально. Хозяйственное руководство определяло стиль и методы работы, в том числе в партийном аппарате.

■ Кадровые службы почти не занимались изучением способностей работников, их профессионально-квалификационным и должностным продвижением в соответствии с их моральными и деловыми качествами. Работа кадровиков ограничивалась учетом и делопроизводством, была крайне слаба система низового кадрового планирования, оценки кадров. В стране практически не велась подготовка специалистов для работы в кадровых службах.

■ Несмотря на кажущуюся детальную регламентацию и контроль, руководству на местах были предоставлены очень широкие полномочия в сфере кадровой политики. Таким образом, при реализации любых начинаний решающим оказывался человеческий фактор, который позволял в ряде случае достигать хороших результатов, но он же нередко был причиной саботажа, непрофессионализма и других негативных явлений.

Более чем для других этапов советской истории для периода перестройки в кадровой сфере характерно следующее:

- расширение социальной базы управления за счет более широкого вовлечения беспартийных в работу органов государственного и хозяйственного управления;

- ограничение в применении формальных критериев отбора и выдвижения;

- более широкая гласность и открытость кадровой работы;

- повышение роли первичных партийных организаций при выдвижении, использование коллегиального обсуждения;

- начало внедрения выборных, альтернативных, конкурсных принципов;

- усиление научного подхода к кадровой работе, связи с практической деятельностью.

Исследование работы государственных органов позволило выявить, что традиционные формы оценки (собеседование, отчеты, аттестация, рассмотрение характеристик и др.) были дополнены социологическими методами (анкетный и социометрический опрос, экспертные оценки, контент-анализ личных дел и биографий, протоколов собраний и заседаний) и психологическими методиками исследования личностных особенностей работников (психологические тесты, опросники, шкалы и пр.). Стала активно применяться электронно-вычислительная техника. Были впервые созданы подразделения по работе с кадрами в партийных комитетах, кадровая структура в аппарате ЦК КПСС.

Разрабатывались для широкого использования на местах рекомендации и методические материалы, позволяющие более эффективно и целенаправленно вести кадровую работу. Впервые был поставлен вопрос о научной разработке критериев, отражающих специфику профессиональных, деловых и психологических требований к разным категориям партийно- государственных кадров. С помощью таких критериев можно было совершенствовать профессиональные качества работников.

Опыт кадровой работы в государственном аппарате данного периода стал основой для становления института государственной гражданской службы новой России. Несмотря на то, что описанные в здесь факты и события относятся к прошлому, мы далеки от мысли считать данное исследование сугубо историческим: опыт преодоления прошлых кризисов создает огромный потенциал для более эффективных действий в современных условиях.
Литература

1. Игнатов В.Г. История государственного управления России. М.: Проспект, 2002. – 384 с.

2. Дмитриева А. Партийный функционер: чиновник или политолог? // Литератор. 1990. № 5. - 35-40 с.

3. Из опыта партийных комитетов по совершенствованию работы с кадрами (Программа, инструментарий и итоги социологического исследования). – М.: АОН при ЦК КПСС, 1988. – 220 с.