velikol.ru
1


Cтенограмма выступления Е.Г. Ясина на заседании круглого стола

«Роль государства в модернизации экономики»


4 апреля 2006 г.


Я должен сказать, что первый раз за три года на этой конференции я выступаю с докладом. Перед этим два года не выступал, потому что было переполнение докладчиков, потом они все перерасходовали время. Надо сказать, то, что мы видели сегодня утром, честно сказать, мы с Ярославом Ивановичем были в определенном затруднении, потому что прерывать докладчиков не хотелось. Они интересно говорили и перебирали время, но жалко было упустить такую возможность. Поэтому я выступаю на круглом столе.

Круглый стол отличается от первого пленарного заседания только тем, что мы здесь позволяем себе уже несколько больше свободы. Потому что я так называю первую пленарную сессию сессией министров, а они все вынуждены, может быть, и не хотели бы, но вынуждены придерживаться этикета политического и в некотором смысле играть свои роли, что им совершенно не в упрек, если какой-нибудь министр не хочет играть роли, которые ему отведены, значит, он не годится на такую должность.

Я посвятил свой доклад основной теме конференции, текст разослан, вы получили его вместе с портфелями, там он есть, поэтому вы сможете прочитать. У наших иностранных гостей должен быть и английский перевод. Я постараюсь быть кратким, потому что у нас действительно широкий круг докладчиков, и должна быть интересная дискуссия, мне не хотелось бы занимать слишком много времени. Но все-таки некие основные мысли хочется высказать, потому что в последнее время в России существует такое убеждение, что роль государства в экономике увеличивается, и что она в принципе и должна увеличиваться. Обоснование этому приводятся разные.

Но в то же время, мы знаем, есть и другая точка зрения. В частности, Андрей Николаевич Илларионов ее высказал в довольно жесткой форме, называя такие эффекты, как «голландская болезнь», «венесуэльская болезнь», «зимбабвийская болезнь» и т.д., и это все связано тоже с совершенно негативным с его точки зрения явлением, а именно ростом влияния государства на экономику. Давний спор между либералами и дирижистами, по-моему, ведется со времен физиократов, когда собственно и был провозглашен знаменитый лозунг «laissez-faire». Я не считал бы своим долгом внести свой вклад в этот спор, но как получится, вам судить.

Хочу повторить (слайд №2 ) четыре посылки, от которых буду отталкиваться в своем выступлении. Первое: государство в экономике присутствует всегда, невозможно себе представить, чтобы была экономика без государства. Теоретически можно, конечно, доказать, что при некоторых предпосылках государство не нужно, но в конце концов оказывается, что это остается только теоретической схемой.

Второе. Если существуют различия в том, какую роль играет государство в экономике, то это связано с составом и объемом функций, которые оно выполняет.

Третья позиция заключается в том, что практическая политика не может строиться на какой-либо одной доктрине – то ли либеральной, то ли дирижистской, - она должна руководствоваться теми обстоятельствами, которые есть, а также аргументами любой из доктрин. Наконец, в четвертых, оптимальный размер государства зависит от условий, стадии развития страны, позиции относительно других стран и особенностей культуры. Я постараюсь это дальше раскрыть в своем докладе. Возьмем функции государства (слайд №3). Первые три: «ночной сторож», этим термином я обозначаю те функции государства, которые связаны с обеспечением верховенства закона, с обеспечением законности и правопорядка - и судебная система, стало быть, и исполнение законов, все входит в названную функцию.

Кроме того, оборона, защита от внешних угроз и макроэкономика. Эти функции я назвал бы неким либеральным минимумом. Потому что если либералы могут возражать против объема той или иной функции, то против самих названных функций, входящих в либеральный минимум, никто особо не возражает, может быть, исключая крайних либертарианцев, которые очень настойчивы, но, по-моему, не всегда доказательны.

Дальше есть некая нейтральная полоса – это такие функции как обеспечение институциональных изменений, осуществление назревших реформ. Хотя идеи проведения этих реформ возникают в разных слоях общества и проистекают из разных интересов, но в конце концов их осуществление без государства оказывается невозможным. Далее, это публичные услуги, прежде всего, в данном случае я имею в виду здравоохранение, образование, и т.п. Сюда же в принципе можно было отнести и оборону и функции защиты правопорядка, но я их уже выделил отдельно.

Далее это функция социальной защиты, предоставление социальных трансфертов: это то, что связано с уплатой пенсий, пособий – перераспределением с целью выравнивания социального положения. Наконец, это защита природной среды, экология. Это и есть нейтральная полоса: либералы могут требовать сокращения тех или иных публичных услуг, объемов социальной защиты, но в принципе они против этого хотя бы на муниципальном уровне возражать не могут.

Следующий блок – это функции, которые вместе относятся к дирижистскому максимуму. Сюда относится содействие развитию экономики, устранение провалов рынка и государственное предпринимательство.

Мое понимание таково, что рассуждая относительно того, что происходит в частности в России, нужно сказать, какие функции должны пользоваться приоритетом, а какие не должны. Но прежде я бы хотел обратить внимание, что существует такое представление, весьма укоренившееся, в особенности в России, что мировой опыт показывает неизбежный рост государства, точнее, чем мы измеряем это явление – рост доли расходов расширенного правительства в валовом внутреннем продукте.

В таблице, которая здесь приведена ( слайд №4), есть данные, которые показывают динамику государственных расходов, расходов расширенного правительства в некоторых развитых странах за довольно продолжительный период. Действительно тенденция к росту. Но если вы посмотрите внимательно, вы заметите, что в последних колонках темпы роста сокращаются, и в последние годы, в особенности после Рейгана и Тэтчер, государственные расходы растут намного медленнее. Во многих же странах они уже повернулись в противоположном направлении. Мне кажется, что у этого есть определенный резон. Во всяком случае можно сказать, что рост государственных расходов, начиная с конца XIX века, происходил под влиянием некоторых факторов, которые делали этот рост неизбежным ( слайд №5).

Во-первых, это концентрация производства и капитала, которая приводила к повышению роли монополий, и государство выступало как естественный противовес.

Во-вторых, в обществе распространялись идеалы фордовского конвейера и веберовской бюрократии, которые казались более эффективными, более желательными, менее социально опасными, чем рыночные механизмы. Соответственно происходили изменения не только в экономике, но и в политических устройствах развитых стран. На этой стадии возникали и Новый курс Рузвельта как ответ на Великую депрессию, и Кейнс, и такие тоталитарные государства, как Советский Союз, фашистская Италия, нацистская Германия.

В-третьих, мы столкнулись с тем, индустриализация сопровождалась урбанизацией и важнейшим демографическим переходом – переходом от патриархальной к нуклеарной семье. Государство по определению должно было брать на себя функции (больше некому) этой патриархальной семьи. Поэтому стали быстро расти различного рода социальные трансферты, это привело также к увеличению государственных расходов и расширению круга публичных услуг

Наконец, в-четвертых, я бы отметил рабочее движение, которое в этот период было очень активным, потому что присутствовал острый конфликт между трудом и капиталом, и рабочее движение отыгрывало очень серьезные уступки со стороны работодателей. Зачастую это выливалось и в то, что определенная доля перераспределения стала функцией государства. …

Но теперь я должен сказать, что ко времени, когда завершилась индустриализация в наиболее развитых странах, сила этих факторов в значительной степени была исчерпана. Теперь я назову те факторы, которые в настоящее время, уже с последней трети ХХ века, толкают к снижению роли государства ( слайд №6).

Во-первых, капитализм в странах-лидерах прошел индустриальную фазу, транснациональные корпорации перешли национальные границы, тем самым что-то приходилось выносить за рамки функций национального государства для регулирования на уровень наднациональный. Во-вторых, малый бизнес доказал свою жизнеспособность, в отличие от того, что про него думали прежде, что с ним скоро будет покончено. На мировых рынках в условиях глобализации мы наблюдаем обострение конкуренции. Те проблемы, с которыми сталкивались на стадии индустриализации в рамках национальных государств, в какой-то мере ослабли. Далее, урбанизация была завершена, идет процесс старения стационарного населения. Я все говорю про развитые страны. Идет переход от распределительных к накопительным пенсионным системам, постольку есть, во-первых, нужда: одно дело – собирать дань с работающих для того, чтобы содержать 12% пожилого населения, и другое дело, когда идет речь о том, что они должны содержать 35 или 40% численности населения. Во-вторых, в то же время возникли финансовые рынки, весьма эффективные для того, чтобы капитализировать часть доходов. Они давали возможность, чтобы граждане могли сами обеспечивать свою старость. Это просто один пример, но в действительности важный. Поскольку все равно многие развитые страны сталкиваются с этими проблемами, они зачастую пытаются уйти от решения, потому что это неприятные решения, но, с другой стороны, все равно – рано или поздно – они должны будут принимать эти решения. Поэтому я вас призываю посмотреть на результаты функционирования экономики Великобритании после реформ, в том числе пенсионной реформы Маргарет Тэтчер, и на то, что сегодня творится в континентальной Европе.

А потом вспомнить о России, где самый низкий в мире пенсионный возраст, где уже есть заявление наших руководителей о том, что мы пенсионный возраст, по крайней мере, в ближайшее время менять не будем. Можно было бы не называть (я понимаю власти), вещи своими именами, когда имеешь дело с народом, с массами, но все равно что-то в этом направлении делать надо. Мы пока что просто простаиваем.

Далее, произошло снижение остроты конфликтов труда и капитала. Книжка, которую недавно выпустили Гимпельсон и Капелюшников, называется «Нестандартная занятость». Там, мне кажется, обобщены моменты, которые показывают, что та форма занятости, которая абсолютно преобладала в эпоху индустриализации, – одно рабочее место, одна заработная плата, – она в значительной степени меняется. Получаются гораздо более сложные, гибкие формы, делающие человека и более свободным, и в то же время менее защищенным. В значительной степени в последние годы проявились достоинства американской модели рынка труда против европейской. Мы наблюдаем сейчас «достоинства» европейской модели во Франции, где идет отчаянная борьба миллионов людей за свое мрачное будущее.

Дальше я хотел бы подчеркнуть неудачи глобальных социальных проектов, прежде всего советского, и не только советского, которые показали, что попытки с помощью государства реализовать некую утопию, – а такого рода глобальные проекты очень часто оказывались утопиями, – они заставили людей больше думать о том, как жить в условиях рыночной экономики и демократии.

Далее. Нужно отметить, что конкуренция стран догоняющего развития с низкой номинальной долей государственных расходов заставляет и развитые страны также думать относительно своей конкурентоспособности. Хотя многие страны догоняющего развития демонстрировали вместе с успехами индустриализации рост государственных расходов, но они остановились раньше, то есть на позициях более низких, чем те, на которых находится большинство развитых европейских стран. Теперь они, я думаю, не будут по этим показателям догонять стран-передовиков, таких как Швеция, где максимальная доля государства доходила до 64%.

Наконец, я сказал бы о процессе глобализации и повышении роли международных и региональных институтов.

Следующий тезис, который я провозглашу, возможно, вызовет несогласие у многих. Анализируя то, что происходило в России, начиная с 1992 года и по 2003, – я назвал бы этот период периодом рыночных реформ и либеральной политики.(слайд №7).

В целом, я бы сказал, в этот период мы получили позитивный результат. Понятно, что люди, которые проводили эту политику, заслужили критику в том плане, что это было глубокого кризиса, падения производства. Очень много негативных последствий было для населения, резкое снижение уровня жизни, рост социального расслоения и т.д. Но вопрос заключается в том, можно ли было этого избежать, или для того, чтобы не допустить этих последствий, нужно было проводить реформы намного раньше и делать это в более спокойной обстановке. Я думаю, что в силу задержки с реформами и то, что их пришлось проводить в условиях острого кризиса, падения цен на нефть, сделало тяжелые последствия неизбежными. Но это последствия, а не результат. Но в то же время мы можем констатировать, что как результат мы получили рыночную экономику, итог реформ в том, что ее основные институты были созданы. Прежде всего это институты свободных цен, открытой экономики, частной собственности, которые стали импульсами для развития других рыночных институтов и экономики в целом. Фактом было ослабление государства, не сами реформы, а революционная обстановка, кризис к этому привели. Однако государство в этот период играло очень важную роль именно в осуществлении институциональных реформ. Эта функция имела приоритет. Был также сделан акцент на достижение макроэкономической стабилизации. Господин Греф, сегодня по этому вопросу высказался, что это усилия по остановке инфляции посредством ограничения денежной массы привели только к спаду производства и больше ни к чему. Я не согласен с этой позицией. На самом деле, к сожалению, в России финансовой стабилизации удалось добиться только с третьего захода. Она провалилась в 1992 году, она провалилась в 1993-94, и только с третьей попытки в 1995-97 годах мы добились успеха. Во всяком случае в 1995 году у нас была инфляция 131%, а в 1997 она составляла 11%, те же самые 11%, которых мы с большим трудом добились к настоящему времени.

Конечно, это было достигнуто непросто. Известна судьба государственных казначейских обязательств (ГКО), нам пришлось залезать в долги, потом был кризис, который в значительной степени зависел не от нас. Тем не менее, это было сделано и эта функция государства была выполнена. Макроэкономическая стабильность восстановлена. Наконец, приватизация, как бы ее ни характеризовали, привела к вытеснению значительной части государственного предпринимательства частным.

Я не буду характеризовать подробно, что у нас происходило и какие были безобразия, но я думаю, что такого рода колоссальной ломки, которая имела место в России, в российской экономике, невозможно было избежать. Результат либеральной политики – мы вышли из кризиса, в экономике прошла структурная перестройка. Хотя, наверное, масштабы негативных явлений могли бы быть меньше. В конечном счете после 1998 года начался экономический рост, причем этот рост начался без вмешательства государства, точнее говоря, без прямого вмешательства – без государственных инвестиций, государственных приоритетов, льгот и т.д. А структурные сдвиги были довольно существенные. Локомотивом был прежде всего бизнес, для которого реформы и кризис 1998 года создали благоприятный климат.

Я хочу обратить ваше внимание на то, что в отраслевой структуре занятости также произошли заметные изменения, наиболее важные – это значительное сокращение занятости в промышленности, что имеет свои объяснения, и, наоборот, увеличение доли торговли, а также финансов, кредита и страхования, то есть финансового сектора.(слайд №8). Это естественно, потому что мы строили рыночную экономику, в рыночной экономике торговля и финансовый сектор – это для рыночной экономики то же, что Госплан в плановой. Это отрасли, которые являются регуляторами рыночной экономики.

Если мы возьмем динамику структуры ВВП, там картина примерно такая же (слайд №9). Я хотел бы подчеркнуть провал сельского хозяйства, колоссальное сокращение доли сельского хозяйства в валовом внутреннем продукте, но также быстрый рост торговли и общественного питания.

У меня в докладе описана интересная дискуссия с докладом Всемирного банка, который был подготовлен в 2004 году, относительно роста доли торговли. Его авторы доказывают, что это связано с обширным применением у нас трансфертных цен. Отчасти это так и есть, я не намерен возражать против этого, но одновременно хотел бы отметить, что для переходной экономики взять в качестве эталона доходности торговли, предположим, Канаду или Великобританию не совсем правильно, потому что у нас в переходный период идет некий процесс, который состоит в том, что сначала финансовые ресурсы притягиваются к торговле, к финансовой сфере, где доходность более высокая. Потом они начинают работать как регуляторы и тогда начинается естественное снижение их доходности и стабилизация ситуации.

Очень важно понять, что, может быть, следует избегать каких-то резких шагов со стороны государства и иногда лучше дождаться того, пока рынок сам сработает, и его механизмы приведут к некоему равновесию.

Сейчас, мне кажется, что мы, примерно в период между 2001 и 2003 годами вступили в полосу модернизации. Это принципиально другой этап развития.

Первый этап – это были реформы, это была либерализация экономики, финансовая стабилизация. Сейчас первая национальная задача, которая ставится или должна ставиться перед нами на новом этапе, в процессе модернизации – это обеспечение конкурентоспособности нашей экономики. А это означает открытость, гибкость и готовность к переменам (слайд №10).

В постиндустриальном мире постоянными являются только переменные, и к этому надо быть готовым. Должен сказать, что для нас это исключительно трудная задача, потому что российская экономика такой гибкой, открытой, конкурентоспособной, в общепринятом смысле этого слова, не была никогда. В отдельные периоды у нее были важные для этого свойства, но в целом мы этим требованиям серьезно никогда не удовлетворяли. Вопрос не в том, чтобы мы по этому поводу переживали и грустили, просто мы должны понять масштаб задачи.

Когда мы говорим, что должны добиться конкурентоспособности наших, предположим, обрабатывающих отраслей или новых технологий, инноваций и т.д., я считаю, что на самом деле и в этом и состоит национальная задача. Но мы должны понять, (наверное, все понимают, но у меня такое впечатление, что это не все понимают), что это просто так с маху не получится. Нужно что-то переламывать в себе, надо научиться не просто поменять основные фонды, оборудование, перестроить заводы или даже основать самую лучшую школу бизнеса, после этого переучить управляющих, и тогда все станет на место. Этого недостаточно, потому что речь идет о большем – речь идет об определенных изменениях в культуре, в ценностях, в институтах. На это требуется определенное время, такая задача не терпит излишней суеты. Здесь самый принципиальный вопрос как раз связан с человеческим капиталом, и наше отношение к человеку, мне кажется, выходит на первый план. Это не пустые слова, возьмем бесконечные разговоры об армии, я смотрю, у нас появляется на экранах образ нашего солдата, есть сериал на Рен-ТВ и т.д. Смотрю на него, он одевается теперь уже в пятнистую форму, в бейсболку вместо пилотки, но на самом деле его одевают так же, как в царской армии. Это дешевый солдат. Но тогда это был седьмой или пятый сын в семье, который приходил из забытой деревни для того, чтобы в армии встать на следующую ступеньку цивилизации. А жизнь с тех пор изменилась.

У меня такое представление, что принципиально важный вопрос – это повышение цены человеческой жизни, повышение цены человека. Если мы будем относиться к человеку и он сам к себе будет относиться так, как он относится, мы не решим те задачи, которые перед нами стоят. Мне кажется, это важнейшая часть задач модернизации.

Уже идет речь не только о модернизации экономики, поймите меня правильно, речь идет о модернизации общества, потому что без этого мы и экономику перестроить не сможем. Мы сможем в принципе выстроить опять какой-то остров, как Петр I построил Петербург, а вокруг как была лапотная Россия, так она и оставалась в течение многих лет. Мне кажется, что сейчас так не выйдет. Поэтому наши главные ресурсы – это свобода и доверие, которые благоприятствуют росту человеческого капитала. Соответственно мы сталкиваемся с вызовами, конкуренция обостряется, и кто не меняется сообразно вызовам, тот проигрывает.

Теперь следующая картинка (слайд №11) , левая часть изображает некий норматив, то есть два проекта модернизации. Один проект – модернизация сверху, то есть когда государство, ограничивая возможности бизнеса, ограничивая возможности граждан, не рассчитывая на них, посредством своих действий, своей политики обеспечивает модернизацию. Второй проект – модернизация снизу – это как раз ставка на общество, на людей, на доверие к ним и т.д. На первой картинке показаны роль и значение набора функций государства, которые соответствуют каждому из двух проектов модернизации

Мы видим, что проект модернизации «сверху» предполагает, прежде всего, акцент на содействие развитию экономики, на государственное регулирование, на государственное предпринимательство, а также отчасти на публичные услуги и социальные трансферты, так как последние позволяют поддерживать социальное равновесие. Наоборот, проект модернизации «снизу» предполагает акцент на законность и правопорядок, на обеспечение верховенства закона, на обеспечение независимости суда и создание механизмов демократического общественного контроля за всеми властными институтами. Во-вторых, это макроэкономическая политика и институциональные реформы.

Теперь посмотрим на вторую табличку, здесь я попытался представить то, как выглядит в этих терминах наша текущая экономическая политика. С моей точки зрения ситуация выглядит так, что законность и правопорядок играют не слишком важную роль, по крайней мере, до сих пор так было, а порой государство само подрывает доверие к публичным институтам.

С другой стороны мы наблюдаем достаточно сильную макроэкономическую политику, вполне в либеральном духе. Сегодня вы слышали здесь господина Кудрина, министра финансов, который обосновывал, что эта политика и дальше должна оставаться такой, потому что в сложившихся обстоятельствах мы не можем себе позволить любой другой вариант, потому что он будет разрушительным.

С моей точки зрения сегодня институциональные реформы практически стоят. Мы видим определенные усилия, но бóльшей частью эти реформы касаются политической сферы, сама их направленность говорит о том, что это скорее поддержка проекта модернизации «сверху». Имеются явные приоритеты в отношении содействия развитию экономики, государственному регулированию, обеспечению преодоления провалов рынка и государственного предпринимательства.

По этому поводу у меня только два небольших комментария. Во-первых, я считаю, что на стадии модернизации именно функция содействия развитию экономики должна усиливаться. Тезис, с которого я начинал доклад, состоит в том, что реальная политика не может приспосабливаться или опираться только на одну какую-то доктрину. Конкретизируется он сейчас так: когда вы проводите модернизацию, когда есть такие ситуации, с которыми частный бизнес действительно не может справиться, или не хочет справляться, тогда нужны определенные усилия со стороны государства. Это несомненно.

У всех на слуху инфраструктурные проекты. Но с моей точки зрения проект №1 – это инновационная политика, поддержка инноваций, потому что это для нас, для страны, у которой хорошо образованное население и неплохие мозги, вопрос нахождения новых ниш на рынках и продвижение, нахождение каких-то новых возможностей является исключительно важным. У нас же все время акцент на промышленную политику, которая явно или неявно определяет, какую отрасль поддерживать – автостроение или авиацию? Мне лично больше нравится авиация, по-моему попроще, все-таки 100 самолетов в год иное дело чем 2 млн. автомобилей. И уровень выше.

Но независимо от симпатий и антипатий реально мы должны довериться в данном вопросе прежде всего рынку. Какие машины мы будем продавать, где мы научимся быть конкурентоспособными? Где мы не научимся, мы заранее не знаем, но если мы сделаем ставку на образование, науку и инновации, мы точно не проиграем. С моей точки зрения исключительно важно выбрать такие приоритеты. Пока в политике государства мы этого не видим или видим в совершенно недостаточной мере. Зато мы видим попытки госрегулирования типа установления в центре тарифов ЖКХ на всю страну или квоты на импорт мяса, которые приводят к негативным последствиям.

Я заканчиваю свое выступление ссылкой на Джеймса Скотта, на его недавно изданную у нас книжку про провалы государства ( слайд № 12). Он выделяет четыре фактора провалов государства, когда оно берется слишком сильно регулировать экономику, чтобы избежать провалов рынка. Во-первых, это административное рвение. У чиновников, администраторов всегда, если они особенно умные и деятельные, у них всегда есть уверенность в том, что они могут делать лучше других. Кроме того, они должны отличиться перед начальством. Я прошу прощения у присутствующих чиновников, в большинстве своем они вчера были просто учеными, поэтому я надеюсь, что меня правильно поймут.

Во-вторых, то, что Скотт называет высоким модернизмом. Это преувеличенная вера технократов в научную рациональность планирования. Это характерная черта индустриальной эпохи. Сейчас надо было бы умерить пыл, избавиться от некоторых иллюзий.

И последние два пункта – это авторитарное государство, дающее силу для продавливания амбициозных проектов и пресечения их критики, и, наконец, слабость гражданского общества, которое оказывается не в силах этим действиям авторитарного государства сопротивляться. Эти факторы особенно опасны, если они соединяются вместе. Это все, что я хотел сказать, спасибо.