velikol.ru
1 2 3 4



На правах рукописи





Цуканов Николай Николаевич


ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ,

ОСУЩЕСТВЛЯЕМОГО ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ


Специальность 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук


Челябинск 2011

Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации».



^ Научный консультант:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист

Российской Федерации

Соловей Юрий Петрович


^ Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист

Российской Федерации

Дугенец Александр Сергеевич






доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки

Российской Федерации

^ Старилов Юрий Николаевич





доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист

Российской Федерации

^ Хаманева Наталия Юрьевна


Ведущая организация:

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»



Защита диссертации состоится 13 мая 2011 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.298.16 при Южно-Уральском государственном университете по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Коммуны, д. 149, корп. 4, ауд. 208

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южно-Уральского государственного университета по адресу: 454080, г. Челябинск, ул. Ленина, 87, корп. 3/д.


А



втореферат разослан «___» ___________ 2011года.


Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент О. В. Гречкина
^

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ



Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел относятся к числу субъектов, активно реализующих законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях. Согласно статистическим данным Главного информационно-аналитического центра МВД России, только в 2009 г. сотрудниками органов внутренних дел выявлены 75 731 155 административных правонарушений. Однако фактическая продуктивность органов внутренних дел не обеспечивает их высокой эффективности в решении поставленных задач.

Вектор развития системы органов внутренних дел заключается в её ориентации на успешное функционирование в условиях демократического общества. Это требует пересмотра отношений, складывающихся между исполнительной властью и гражданами. Однако механизм реализации необходимых для этого преобразований не очевиден. В Российской Федерации по-прежнему отсутствует концепция противодействия административной деликтности, определяющая роль соответствующей правоограничительной деятельности правоохранительных органов в предупреждении и пресечении административных правонарушений. Не выработаны чёткие научные представления о требованиях, предъявляемых современными условиями к алгоритму реагирования органов внутренних дел на факты административных правонарушений.

Оценка результатов работы органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о том, что далеко не все возникающие в данной сфере вопросы получили надлежащее научное и нормативно-правовое решение. При этом в большинстве научных работ, посвященных проблематике производства по делам об административных правонарушениях, достигнутый уровень детализации правовой регламентации действий правоохранительных органов воспринимается как ступень к её дальнейшему совершенствованию, поэтому рассуждения о путях оптимизации порядка производства по делам об административных правонарушениях нередко завершаются предложениями, предполагающими его усложнение, что способствует дистанцированию теории от практики милицейской деятельности.

Попытки обеспечить высокую эффективность производства по делам об административных правонарушениях только путём совершенствования действующего законодательства не дают желаемого эффекта, поскольку само по себе качество закона не гарантирует эффективности его практического применения. Предпринимаемые же в органах внутренних дел усилия по решению возникших проблем за счёт увеличения численности личного состава, повышения интенсивности его деятельности, ужесточения персональной ответственности сотрудников и т.п. создают лишь временную видимость улучшения ситуации.

Указанные обстоятельства дают основание рассматривать совершенствование нормативно-правовой основы и практики производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, в качестве крупной научной проблемы, имеющей, с точки зрения юридической теории и правоприменительной практики, важное значение, что предопределяет актуальность темы диссертационного исследования.

^ Степень разработанности темы. В юридической литературе вопросам осуществления органами внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях уделяли внимание многие исследователи. При этом понятие, признаки данной категории, иные выводы, составляющие основу её современного понимания, формулируются в советский период в трудах Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, Е.В. Додина, М.И. Еропкина, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, С.И. Котюргина, Б.М. Лазарева, В.П. Лозбякова, В.А. Лории, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, М.Я. Саввина, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, Н.Г. Салищевой, А.П. Шергина и других учёных.

В современный период исследованию производства по делам об административных правонарушениях как элемента административного процесса и средства практической реализации административной ответственности посвящены работы Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, А.И. Каплунова, И.Ш. Килясханова, П.И. Кононова, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой, Л.И. Поспеловой, Б.В. Россинского, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, И.В. Тимошенко, А.Ю. Тихомирова, Т.Н. Хохловой, Е.Ю. Чумаровой, Ю.В. Шилова, А.Ю. Якимова и иных авторов.

Отдельные элементы производства по делам об административных правонарушениях исследовались Б.Р. Зуевым, Е.В. Климовичем, Е.А. Клоковым, Т.М. Кобисской, В.А. Мельниковым, Ю.Н. Мильшиным А.А. Пековым, Ю.В. Пивченко, Ю.В. Помогаловой, К.В. Ребцом, Я.В. Серебряковым, И.О. Филоненко, С.Р. Футо, Е.Ю. Хохловой и другими исследователями.

Проблемы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, анализируются в работах В.В. Головко, В.В. Денисенко, С.Н. Дмитриева, В.В. Дорохина, Н.В. Комаровой, В.И. Майорова, А.А. Михайлова, Ю.Г. Перепёлкиной, Т.П. Сасыкова, Ю.П. Соловья, О.М. Соловьевой, А.В. Сычёва, О.Ю. Филиппова, А.П. Шергина и других учёных.

Однако накопленный опыт в исследовании проблем производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, не снижает актуальности и не исключает необходимости последующих более глубоких научных исследований в этой сфере с учетом социально-экономических, политических и правовых преобразований. Тем более, что по ряду ключевых вопросов учёным-административистам так и не удалось прийти к единому мнению. Ряд проблем, с которым сталкиваются сотрудники органов внутренних дел, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, и вовсе не был предметом серьезных научных исследований.

^ Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в ходе осуществления сотрудниками органов внутренних дел производства по делам об административных правонарушениях.

^ Предметом исследования служат правовое регулирование и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел.

^ Цель исследования – на основе научного, нормативно-правового и фактического материала оценить юридический компонент комплекса условий, в которых сотрудниками органов внутренних дел осуществляется производство по делам об административных правонарушениях, сформулировать научно обоснованные решения возникающих при этом проблем.

^ Задачи исследования:

  • выявить и систематизировать существенные признаки производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

  • проанализировать нормативно-правовую основу производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел: её роль в обеспечении эффективной правоприменительной деятельности милиции и возможные пути совершенствования;

  • охарактеризовать целевое предназначение производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел;

  • раскрыть содержание современной концепции производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, и определить пути её совершенствования;

  • исследовать правовой статус органов внутренних дел как субъектов производства по делам об административных правонарушениях, оценить качество его правовой регламентации и определить возможные пути совершенствования;

  • раскрыть современную нормативно-правовую модель производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, и сформулировать возможные пути её (модели) оптимизации;

  • выявить актуальные проблемы, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляемом органами внутренних дел, и предложить научно обоснованные варианты их решения.

^ Методологическую основу исследования составляет общенаучный диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений. В процессе работы использовались методы: а) теоретического исследования: восхождения от абстрактного к конкретному, формализации, аксиоматический; б) используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровнях: анализа, синтеза, абстрагирования, идеализации, индукции, дедукции, аналогии, экстраполяции, моделирования, исторический и сравнительно-правовой методы; в) эмпирического исследования.

^ Теоретическую основу исследования составляют положения общей теории права с учетом современных достижений наук административного, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и иных отраслей права.

^ Информационной базой исследования послужили: ранее действовавшее и современное международное и российское законодательство, монографии, научные статьи, иные опубликованные материалы, результаты судебной и иной правоприменительной практики, непосредственно связанные с предметом исследования.

^ Эмпирическую базу исследования образуют: результаты изучения автором более 4 тыс. архивных дел об административных правонарушениях, совершенных в 2009–2010 гг. на территории Красноярского края; итоги опроса 657 лиц младшего и среднего начальствующего состава органов внутренних дел Красноярского, Краснодарского, Пермского краев, Воронежской, Нижегородской, Орловской, Саратовской, Челябинской областей (исследование проводилось диссертантом в 2009-2010 г.г.), 126 руководителей органов внутренних дел (и их заместителей) Красноярского края, Республики Тыва, Сибирского управления внутренних дел на транспорте (исследование проводилось диссертантом в 2006 г.); итоги опроса 1600 чел., проведенного в мае, сентябре 2009 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения; данные социологических исследований и результаты изучения правоприменительной деятельности сотрудников милиции, полученные иными авторами, изучавшими соответствующую тематику; статистическая информация Главного информационно-аналитического центра МВД России, отражающая результаты деятельности органов внутренних дел по применению законодательства об административной ответственности в 2005–2009 гг.; результаты многолетнего личного опыта преподавания учебной дисциплины «Административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел» слушателям заочной формы обучения Сибирского юридического института МВД России.

^ Научная новизна исследования. В результате проведенного исследования автором разработана современная концепция производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, с учётом изменений социально-экономической системы, анализа реалий административной деликтности и организационно-правовых особенностей деятельности органов внутренних дел.

Впервые системному научному анализу подвергнуты такие вопросы, как: а) содержание современной нормативно-правовой модели производства по делам об административных правонарушениях, пути её совершенствования; б) оптимизация алгоритма реагирования органов внутренних дел на факты административных правонарушений; в) совершенствование нормативно-правовой основы производства по делам об административных правонарушений, осуществляемого органами внутренних дел, в условиях выработки концепции противодействия административной деликтности, систематизации административно-процессуального законодательства и реформирования органов внутренних дел.

Соответствуют критерию научной новизны положения, выносимые на защиту, выводы, полученные диссертантом при рассмотрении вопросов о: а) понятии и границах производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел; б) статусе органов внутренних дел как субъектов производства по делам об административных правонарушениях; в) организации производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел; г) путях совершенствования нормативно-правового регулирования реализации органами внутренних дел отдельных стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Диссертантом предлагаются оригинальные решения вопросов, вызывающих серьезные затруднения в деятельности органов внутренних дел, не получивших при этом должного внимания в современной научной литературе и связанных с: а) невозможностью установления личности физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; б) особенностью производства в отношении лиц, обладающих иммунитетом от административной ответственности; в) порядком исчисления сроков, установленных законодательством об административных правонарушениях; г) участием в производстве по делам об административных правонарушениях защитника; и т.д.

^ Положения, выносимые на защиту:

1.  Существующая нормативно-правовая основа производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, способна обеспечивать высокую эффективность их деятельности. Однако последняя находится под влиянием разнообразных факторов (организационных, материально-технических и т.д.), совокупность которых во многих случаях оказывает большее влияние, чем прямые указания закона. Совершенствование качества нормативно-правовой основы производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, должно рассматриваться в качестве такого ресурса повышения эффективности соответствующей деятельности милиции, который имеет ограниченные возможности.

2.  В юридической литературе и правоприменительной практике цель производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, воспринимается как установка на привлечение к ответственности максимально широкого круга лиц, совершивших административные правонарушения. Подобное положение негативно сказывается на способности органов внутренних дел эффективно решать возложенные на них задачи.

Целью производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел, является полная, точная и своевременная реализация норм об административной ответственности как средство решения задач, связанных со сдерживанием уровня преступности и административной деликтности, обеспечением посредством этого надежной защиты прав и свобод человека и гражданина, собственности от противоправных посягательств, поддержанием надлежащего общественного порядка, обеспечением общественной безопасности в сферах, отнесенных к компетенции органов внутренних дел.

3.  В структуру производства по делам об административных правонарушениях входят стадии: 1) возбуждения дела об административном правонарушении, 2) рассмотрения дела об административном правонарушении, 3) пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Характерная для современной научной литературы традиция относить к производству по делам об административных правонарушениях так называемую стадию исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях не соответствует Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) и в отдельных случаях может влечь неправильное применение законодательства об административных правонарушениях.

4.  Современная правоприменительная практика органов внутренних дел ориентирована на необходимость возбуждать дело об административном правонарушении в каждом случае выявления такового. Данная особенность не предопределяется требованиями действующего законодательства и существенно затрудняет решение возложенных на милицию задач.

Для производства по делам об административных правонарушениях характерен принцип публичности, однако его реализация имеет особенность. При непосредственном обнаружении должностными лицами милиции достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, отнесенного к их компетенции, решение о необходимости возбуждения дела должно приниматься с учетом его целесообразности и достаточности предпринятых сотрудниками милиции иных мер неюрисдикционной направленности за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством (например, ч. 1 ст. 27.12, чч. 1, 2 ст. 27.13 и др. КоАП).

Реализация данного принципа и, таким образом, совершенствование алгоритма реагирования милиции на факты административных правонарушений требуют нормативно-правового закрепления и внедрения в деятельность милиции форм реагирования, альтернативных производству по делам об административных правонарушениях.

5.  Территориальная компетенция должностных лиц органов внутренних дел, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, включает их (должностных лиц) право производить процессуальные действия, связанные с рассмотрением дела об административном правонарушении и пересмотром постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, в пределах территории, обслуживаемой соответствующим органом внутренних дел, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Право сотрудника органа внутренних дел производить процессуальные действия, связанные с возбуждением дела об административном правонарушении, не ограничивается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях территорией, обслуживаемой органом внутренних дел, в котором он (сотрудник) проходит службу, но в отдельных случаях ограничивается ведомственными актами и правоприменительной практикой.

6.  Решением проблемы, связанной с невозможностью своевременного установления личности задержанного физического лица, должно стать нормативное закрепление права должностного лица осуществлять производство по делу об административном правонарушении в отношении физического лица, чьи анкетные данные не установлены. Для этого необходимо предусмотреть в КоАП возможность вынесения определения о присвоении цифрового обозначения физическому лицу, в отношении которого ведется производство и личность которого не установлена. Обязательным приложением к такому документу должны стать фотография лица и его дактилоскопическая карта, составленная в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 128 ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации».

7.  Проблема фрагментарности правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в отношении лиц, выполняющих определенные государственные функции, должна быть решена путем закрепления в КоАП главы, регламентирующей особенности производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий лиц.

8.  Устранение недостатков правового регулирования способов уведомления лиц, в отношении которых ведется производство по делу, о месте и времени рассмотрения дела по существу должно быть связано с реализацией ряда мер, наиболее важными из которых являются: а) закрепление возможности предварительного письменного согласования формы и способа такого уведомления; б) возложение на заинтересованное лицо обязанности информировать судью, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, об изменении места жительства, номера телефона и иных обстоятельствах, препятствующих своевременному получению уведомления; в) возложение на физических лиц, личность которых установить не удается (в отношении которых выносится определение о присвоении цифрового обозначения), обязанности явиться в определенный момент в орган (к должностному лицу) административной юрисдикции для выяснения времени и места рассмотрения дела; г) закрепление в КоАП формальных критериев надлежащего уведомления.

9.  Совершенствование нормативно-правового регулирования рассмотрения дел об административных правонарушениях органами внутренних дел требует расширения перечня их должностных лиц, уполномоченных рассматривать подобные дела, а также предоставления субъекту административной юрисдикции полномочий: а) выносить определение об изменении квалификации совершенных действий (бездействия), в том числе в сторону её ужесточения, в случае если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении (постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении) содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения; б) выносить определение о прекращении административно-процессуального преследования и передаче материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол об административном правонарушении, в случае непричастности лица к административному правонарушению; в) назначать административный штраф ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей нормы (но не менее половины минимального размера, установленного указанной санкцией), при наличии смягчающих и отсутствии отягчающих административную ответственность обстоятельств.

10.  В современной юридической науке доминирующим является мнение о тождественности категорий «презумпция невиновности лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении» и «принцип презумпции невиновности лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении». Первая из них представляет конкретную правовую норму (ч. 2 ст. 1.5 КоАП) с типичными для любой правовой презумпции юридическими свойствами; вторая – категория собирательная, аккумулирующая в себе совокупность правил, важнейшие из которых: 1) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьей, органом, должностным лицом, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях; 2) неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Упрощенный порядок производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 КоАП и зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, связан с коррекцией принципа презумпции невиновности, но не подрывает значение презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

11.  В целях совершенствования нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях срок подачи жалобы, предусмотренный ч. 1 ст. 30.3 КоАП, должен рассчитываться не со дня вручения или получения копии постановления по делу, а с момента его объявления в соответствии с ч. 1 ст. 29.11 КоАП.


следующая страница >>